בנק ישראל: תוכנית מס הכנסה שלילי עובדת, ממליץ להרחיב לפריסה ארצית

תוכנית מס הכנסה שלילי שנבחנה באופן ניסיוני בישראל במהלך השנה האחרונה הביאה לשיפור רמת ההכנסה של האוכלוסייה העובדת ברמות השכר הנמוכות וסייעה בשיפור מצבן של משפחות שהכנסתן הן מתחת לקו העוני או מעט מעליו. כך קובע דו"ח שערך צוות מחקר בין-משרדי בבנק ישראל. כמו כן, קבע הדו"ח כי למאות שלא ניתן עדיין לבדוק את השפעות התוכנית על שיעורי התעסוקה, ניתן להעריך, על סמך הניסיון הבין-לאומי, שהן לא יהיו משמעותיות.

מס הכנסה שלילי הוא כלי מדיניות לצמצום פערים ולשיפור ההכנסה של האוכלוסייה העובדת שבתחתית סולם ההכנסות. הוא הופעל בישראל לראשונה באופן ניסיוני בשנת 2008, על בסיס ההכנסות מעבודה מ-2007, וזאת באזורים שבהם פעלה התוכנית "אורות לתעסוקה" (נצרת, אשקלון, חדרה וירושלים) - להלן "אזורי השילוב". בתוכנית מסובסדים עובדים בעלי שכר נמוך. בשנה הראשונה להפעלת התוכנית שולמו לעובדים שעמדו בתנאי החוק מענקים של עד 840 שקלים לחודש (למשפחות עם שני זכאים בעלות לפחות 3 ילדים). התוכנית מתמקדת בעובדים עם ילדים עד גיל 18 ובעובדים מבוגרים (בני 55 ומעלה) ללא ילדים שהכנסתם נמוכה.

במלאת שנה להפעלתה של התוכנית פרסם בנק ישראל דוח מסכם של תוצאות והניסיון שהצטבר בהפעלת התוכנית עד כה. הדוח מתאר את פרטי החוק-ביניהם אוכלוסיית היעד והתנאים לזכאות - את שיעורי המימוש בקבוצות אוכלוסייה שונות ובאזורים השונים, ואת ההשפעה שהייתה למענק מס ההכנסה השלילי על הכנסתם של הזכאים שמימשו את זכאותם על תחולת העוני ועל עומק העוני בקרבם. נבדק גם איזה חלק מסך התשלומים בתוכנית הגיע לקבוצה הזקוקה להם ביותר - עובדים ממשפחות שהכנסותיהן הן תחתית הסולם.

לשם בחינת ההשפעה של מס ההכנסה השלילי נערך סקר ייעודי בהשתתפות האוכלוסייה הרלוונטית באזורים שבהם הופעלה התוכנית, ונבנתה קבוצת ביקורת של אוכלוסייה שמאפייניה דומים לאלה של אוכלוסיית היעד, והיא אינה מתגוררת באזורים שבהם הופעלה התוכנית השינויים שחלו באוכלוסייה הזכאית בעקבות התוכנית נבחנו בהשוואה לשינויים בקבוצת הביקורת. על כך נוסף שימוש נרחב בנתוני רשות המסים, שאיפשר לאתר את הזכאים הפוטנציאליים של התוכנית ולבדוק את מימוש זכאותם. מטרות המחקר הן לבחון את השפעת התוכנית על העוני ועל התעסוקה, ולנתח את מיצוי הזכאות ואת הסיבות לאי מיצויה המלא.

4.5% ממקבלי המענק הצליחו להיחלץ מהעוני

נמצא כי שיעור המימוש עומד בממוצע על כ-45 אחוזים, וכי הוא עולה ככל שגדל היקף ההטבה. כן נמצאה שונות בין-אזורית בשיעורי המימוש, שהושפעה ככל הנראה מפעילותן של עמותות להגברת המודעות לקיומה של התוכנית. שיעורי מימוש אלה גבוהים בהשוואה בין-לאומית - בהתחשב בשלב המוקדם של הפעלת התוכנית ובהיקפה הצנוע יחסית בישראל

עוד מלמדים הממצאים שמס ההכנסה השלילי סייע לחילוץ מעוני של כ-4.5 אחוזים ממקבלי המענק, צמצם את עומק העוני, המתבטא בפער העוני, בכ-5 אחוזים, והגדיל את ההכנסות מעבודה של החמישון התחתון של מקבלי המענק בכ-12 אחוזים. נמצא כי כ-80 אחוזים מהתמיכות שהועברו למשפחות עם ילדים ניתנו למשפחות בארבעת העשירונים התחתונים של התפלגות השכר. התברר שיש הבדל בין פרופיל הזכאים שיש להם ילדים (בני פחות מ-19 שנים) לבין זה של הזכאים בגילים 55 ומעלה שאין להם ילדים - בממדי העוני ועומקו, בדפוסי התעסוקה ובמימוש הזכאות. עוד דווח שבקרב מקבלי המענק ירד שיעורם של אלה שנאלצו לוותר על שירותים חיוניים כביקור אצל רופא מומחה וטיפול שיניים, ושל ניתוקי הטלפון או החשמל.

בשורה התחתונה קובע הדו"ח, כי על בסיס הניסיון שנצבר ונלמד עד כה ניתן לקבוע כי מס ההכנסה השלילי הוא כלי ממוקד ואפקטיבי לשיפור רמת ההכנסה של האוכלוסייה העובדת ברמות השכר הנמוכות, וכי הוא מסייע בשיפור מצבן של משפחות שהכנסתן הן מתחת לקו העוני או מעט מעליו. עם זאת, עורכי הדו"ח מודים כי עדיין לא ניתן לבדוק את השפעות התוכנית על שיעורי התעסוקה, אך מוסיפים, כי ניתן להעריך, על סמך הניסיון הבין-לאומי, שהן לא יהיו משמעותיות.

"לנוכח בעיית העוני בקרב משפחות עם מפרנס אחד והפערים המתרחבים בהכנסה, ועל בסיס הניסיון שנצבר עד כה, אנו ממליצים בחום להרחיב את תוכנית מס ההכנסה השלילי לפריסה ארצית", כותבת ד"ר קרנית פלוג, מנהלת חטיבת המחקר בבנק ישראל. "יתירה מזאת, הגדלת היקף המענק, כשזו תתאפשר מבחינה תקציבית, יכולה לתרום לצמצום העוני בקרב משפחות עובדות באמצעות כלי אפקטיבי וממוקד, שאין לו תוצאות לוואי שליליות מבחינת התמריץ להשתתפות בשוק העבודה".