מנהלי/חוקיות שימוש ב"דירות נופש" למגורי קבע/עליון
עובדות וטענות: יוזמת העתירה נשוא הערעורים דנן, החברה להגנת הטבע, הגישה לבית המשפט לעניינים מינהליים עתירה כנגד ועדות התכנון, 8 חברות בנייה ומשרד התיירות. בגדרה של עתירה זו , נטען, כי התשתית התכנונית החלה על מתחם המרינה בהרצליה מתבססת על הגדרת ייעוד מתחם המרינה לאזור תיירות ונופש. הגדרה זו כוללת מלונות בדרגות שונות וכן מתקני נופש למיניהם. שימוש למגורים רגילים שלא לנופש אסור על-פי התכניות החלות על המתחם. במקום לא נבנה אף מלון או מלון דירות, ותכונותיהן של הדירות למגורים שנבנו אינן תואמות להגדרת דירת נופש.
הסעדים שנתבקשו בעתירה המקורית הם בקשה לסעד הצהרתי הקובע כי השימוש למגורים בתחום המרינה אינו חוקי, ויחידות הנופש במתחם צריכות להיות תואמות לדרישות משרד התיירות, וכי הוועדה המקומית הוציאה היתרים חסרי תוקף, הסותרים את התכנית. כן נתבקש צו המחייב את הוועדה המקומית להתאים את היתרי הבנייה שהוציאה לתכניות החלות על השטח, ולהבטיח כי השיווק על-ידי חברות הבנייה ייעשה בהתאם לתכנית.
בית המשפט ניתח את התכניות השונות החלות על המקום, על-פי תוכנן ומעמדן הנורמטיבי והגיע למסקנה, כי השימוש למגורים אינו בגדר השימושים המותרים במרינה. נקבע, כי תכנית המתאר הארצית אוסרת על שימוש למגורים במקום וכי משמעות המושג "דירות נופש" המופיע בתכניות צריכה להתאים להגדרת "אזור תיירות ונופש" בתוכנית המתאר הארצית לחופים (תמ"א 13). היעדר תשתית תכנונית למבנים ציבוריים במתחם גם הוא מתיישב עם העובדה שאין מדובר בשימוש בדירות למגורים בלבד. לאור זאת, נקבע כי הדירות יהיו חלק ממאגר דירות להשכרה מלונאית, כפי שיוסדר בחוזי הרכישה של הדירות, וזאת לפרק זמן מינימאלי מידי שנה. אשר לאלה שרכשו דירות נופש טרם פרסום פסק הדין, נקבע כי על הוועדה המקומית לנהוג גמישות יתירה בתנאי ההשכרה שיחולו עליהם, כדי לצמצם עד למינימום את הפגיעה הכרוכה בהתערבות בתנאים חוזיים שכבר נקשרו קודם למתן פסק הדין בין הרוכשים לבין חברות הבנייה.
אשר להגבלות על גודל הדירות, נקבע כי לאור התיקון לתכנית המפורטת מיום 3.4.95, היה על הוועדה המקומית לפנות אל משרד התיירות טרם הוצאת היתרי הבנייה, ולהתנות את ההיתרים במגבלות גודל וצורה על-פי הוראות המשרד. התעלמות מחובה זו שקולה כחריגה מסמכות הוועדה. עם זאת, בית המשפט הגיע למסקנה כי חל שיהוי בעתירה בעניין זה והעותרת החמיצה את המועד לתקוף את היתרי הבנייה שכבר ניתנו, ולכן לא ניתן להכפיף בדיעבד את דירות הנופש, לגביהן ניתנו כבר היתרי הבנייה, לדרישות משרד התיירות מבחינת גודלן. נקבע, כי ההיתרים שטרם ניתנו יהיו כפופים להנחיות המשרד.
חברות הבנייה ערערו על פסק הדין לבית המשפט העליון. בהמלצת בית המשפט, הסכימו כל הצדדים לביטול פסק דינו של בית משפט קמא ולהחזרת הדיון אליו. משהתחדש הדיון בעתירה בבית משפט קמא, הודיעה העותרת כי היא חוזרת בה מעתירתה לסעד, ככל שהוא נוגע למי שרכש יחידות במתחם המרינה בטרם מתן פסק הדין בהליך הראשון ופסק דין חלקי ניתן בהתאם. באותו מעמד, ניתן גם צו ביניים, אשר על-פי תוכנו חל איסור על היזמים להתקשר בחוזים חדשים למכירת יחידות בתחום המרינה, אלא כדירות נופש.
פסק הדין המשלים בהליך השני, אימץ את עיקרי הקביעות בהליך הראשון ומכאן הערעורים דנן, המבוססים על ארבע טענות עיקריות: שיהוי בהגשת העתירה, פרשנות המושג "דירות נופש" בתשתית התכנון, פגיעה בקניין המערערות, והיעדר אפשרות סבירה ליישם את הסעד שהורה עליו בית המשפט.
דיון משפטי: כב' הש' א' פרוקצ'יה: בשל ייחודו של מתחם המרינה כחלק מחוף הים בהרצליה, חולשים עליו מספר דינים מיוחדים העוסקים בחופי הים, אשר נועדו להבטיח את השמירה על טיבם המיוחד של אזורי טבע אלה, ולהגן על זכותו של הציבור הרחב למצות את ההנאה מהם. מעמדם של חופי הים בישראל מוסדר בראש ובראשונה בחוק המקרקעין, הקובע כי שפת הים, לרבות מקרקעין שבתחומי הנמל, הינם "מקרקעי ייעוד", לאמור: מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור (סעיף 107(1)). החוק ביקש להבחין בין מקרקעי ציבור המיועדים מעצם טיבם לשימוש הציבור, לבין מקרקעי ציבור המצויים בבעלות ציבורית. תכליתם של מקרקעי ייעוד להבטיח כי הציבור לא ינושל ממקרקעין המשמשים במישרין לתועלתו. על-פי חוק המקרקעין, חל איסור על עריכת עסקאות במקרקעי ייעוד, ועסקאות שנערכו בהם חסרות תוקף ואינן ניתנות לאכיפה או לרישום. עוד אוסר חוק המקרקעין על הפיכת מקרקעי ייעוד למקרקעי ציבור שאינם מקרקעי ייעוד, אלא בהחלטת ממשלה, או על-פי תוכנית שאושרה סופית לפי חוק התכנון והבניה, או לפי חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), תשכ"ד-1964.
תוכנית המתאר הארצית לחופים (תמ"א 13) אושרה בממשלה בשנת 1983, ונועדה להסדיר מדיניות תכנונית כוללת ביחס לחופי הארץ. מתחם המרינה בהרצליה נבנה בלב ליבם של השטחים עליהם חולשת תמ"א 13 והוא כפוף להוראותיה, המתירות, בין היתר, שימוש ב"דירות נופש" בקרקע שייעודה "תיירות ונופש".
ב-1982 הוכנה תכנית מתאר להקמת מרינה בחוף הרצליה. מטרתה היתה לייבש שטחים בים לצורך הקמת המרינה ומעגנות, שוברי גלים, בתי מלון, שטחי מסחר, ושטח לבנין ציבורי. התכליות והשימושים שנקבעו היו מלונות ומלונות נופש, ואזור מסחרי.
פרשנות "דירות נופש" בתכניות המרינה: תוכנו המילולי של המושג "דירות נופש" מלמד על עצמו: דירות שייעודן לבילוי לצורך נופש. ייעוד זה, מכוח עצמו, שולל ייעוד למגורים רגילים דרך שגרה. הפועל היוצא מההגדרה הלשונית של "דירות נופש" הוא זמינותן לרשות הציבור, במתכונת כזו או אחרת, לצורך ניצולן למטרות נופש. התכניות לא פירטו כיצד יש להשיג מטרה זו - בין אם על-ידי העמדתן להשכרה בידי היזמים לתקופות שונות במשך השנה לצורך ניצולן למטרות תיור ובילוי חופשות, בין על-ידי מכירתן לקונים משותפים אשר בהסדר ביניהם יחלקו את זכויות השימוש בדירות לצורך נופש במהלך השנה, ובין בדרך של מכירה לקונים, בכפוף להגבלת שונות, שיבטיחו את ייעוד הדירות למטרות נופש. מכל מקום, התכניות הבהירו באורח שאינו משתמע לשני פנים כי דירות נופש אינן דירות מגורים רגילות, ומכירתן והשימוש בהן ככאלה אינו מתיישב עם הגדרתן כ"דירות נופש" כמובנן בלשון בני אדם. תוכן מילולי זה משתלב בתכלית הבסיסית העומדת ביסוד תשתית התכנון במתחם, המשקפת את האופי המיוחד של בנייה במתחם חוף הים-התיכון, והמיישמת את הרעיון התכנוני העומד ביסוד ההקלה שהותרה מתמ"א 13, לנצל חלק מחוף ימה של הרצליה במתחם המרינה לתכליות של נופש, בילוי ותיירות לרווחת הציבור כולו.
התכלית: התחקות אחר הליכי התכנון בפני ועדות התכנון השונות מצביעה על כך שכולן, בלא יוצא מן הכלל, דנו בתכנון האזור מתוך הנחה כי מדובר באזור תיירותי שייעודו נופש ובילוי, ואין הוא מיועד למגורים רגילים. דירות הנופש מיועדות לבילוי ולחופש ולא לדיור-קבע. ההימנעות מלהגדיר במבחן נוקשה את גודלן הפיסי של הדירות, צורתן ודרך שיווקן, אינה מקהה כהוא זה את הכוונה הברורה של רשויות התכנון, החל במועצה הארצית, וכלה במוסדות התכנון המחוזית והמקומית, לשלב את דירות הנופש במערך הייעוד הכולל של האזור.
ייעודן של "דירות נופש" במתחם המרינה למטרות תיירות, חופש ובילוי מתיישב עם המערך הנורמטיבי הכולל החל בדין הישראלי על חופי הים ושימורם לתועלת הכלל. כאמור, לחופי הים מעמד מיוחד מכוח החקיקה הישראלית המגנה על זכותו של הציבור ליהנות מהם. תמ"א 13 הגדירה בתכנון ארצי את ייעודיו של חוף הים כשטח שנועד לתועלת הכלל והותירה רק מרווח צר ביותר לסטייה מעקרון זה. ייחוס תוכן של דירות מגורים רגילות למושג "דירות נופש" תולש מושג זה מהקונספציה התכנונית של מערך התכנון כולו, ומשווה אופי זר לחלוטין לאזור הייחודי בו מדובר. לא ניתן ליישב בין קיומו של אזור כאזור נופש ותיירות לבין בנייה ושיווק של דירות לשימוש כדירות מגורים רגילות, שרוכשיהן מתגוררים בהן כל ימות השנה כדירות קבע לכל דבר ועניין.
שיהוי בהגשת העתירה על-ידי החברה להגנת הטבע: גם אם היה שיהוי סובייקטיבי מסוים מצד החברה להגנת הטבע בהגשת עתירתה, לא חל שיהוי אובייקטיבי ביחס לעתירה. רוכשי הדירות שקדמו לפסק הדין בהליך הראשון לא נפגעו, ואילו רוכשי דירות חדשות ידעו על ההליכים המשפטיים, ולקחו סיכון מודע שהשימוש בדירות למגורים רגילים ישונה. אשר לחברות הבנייה, אלה לא הסתמכו בתום לב ובאופן אמיתי על מצב דברים שהניח להן, כביכול, לסטות מהתכנון התקף בשטח ולהועיד את דירות הנופש למגורים רגילים.
מבחינת האינטרס הציבורי הכללי ועקרון שלטון החוק, ישנה חשיבות מיוחדת בעמידה על קיומם של דיני התכנון והבניה. חשיבותם של חופי הים בארץ וההגנה על ייעודם להנאת הכלל, בצד חשיבות גורם אכיפת החוק בענייני תכנון ובנייה, מכריעים את הכף אף בפני שיהוי אפשרי בהגשת העתירה. חשיבות העמידה על כיבודם של דיני התכנון משתרעת אף מעבר לעניין זה. היא אוצלת על מעמדו של החוק בחברה הישראלית, על חשיבות כיבודו בכל התחומים ומטמיעה את התודעה כי אינטרס פרטי אינו יכול לגבור על אינטרס הכלל, אגב הפרת-חוק.
טענת הפגיעה בזכות הקניין: חוק המקרקעין הועיד את שטחי חוף הים ל"מקרקעי ייעוד" שהיכולת להקנות בהם קניין פרטי הותנתה בתנאים מיוחדים. התשתית התכנונית במקום הגבילה מראש את הייעודים והשימושים האפשריים במתחם המרינה. חברות הבנייה רכשו זכויות בנייה במתחם, בכפוף לדין ולתכניות בניין העיר השונות החלות על המקום. זכויות הקניין שרכשו המערערות היו כפופות, מלכתחילה, להגבלות התכנון והשימוש הנגזרות מאופיו וייעודו של השטח. יכולתן להפיק הנאה מקניינן הוגבלה במגבלות שנועדו לשמר, בגבולות מסוימים, את הנאת הציבור מהמבנים שיוקמו במתחם למטרות נופש. הגבלות אלה עומדות במבחניה של פיסקת ההגבלה שבחוק היסוד, תואמות את ערכיה של המדינה, נעשו לתכלית ראויה, ומקיימות את דרישת המידתיות. מעבר לכך, שלילת זכותו של הציבור לנכסים העומדים להנאתו, היא שעשויה לעמוד בסתירה לעקרון החוקתי האוסר על פגיעה בקניינו של אדם, והפעם - בקניין הציבור, והיה כבר מי שראה בפגיעה בזכותו של היחיד ליהנות מנכסי הכלל משום פגיעה חוקתית.
משכך, עיקרי הסעד שקבע בית המשפט קמא מהווים איזון ראוי בין החובה לכבד את החוק ולאכוף את נורמות התכנון בשטח, לבין הצורך להתחשב באינטרסים של צדדים שלישיים שנוצרו בינתיים.
