מנהלי/מה בין שינוי סווג קרקע והוראות ההקפאה?/עליון

עובדות וטענות: בשנת הכספים 1987/1988 הגדירה המשיבה 2, מועצת עיריית בני ברק, "תחנות דלק" בצו הארנונה בדרך הבאה: "תחנות דלק – ... כל השטח עליו מצוי מבנה תחנת הדלק, כולל רציפי המשאבות, הסככות ומבני העזר המשרתים את התחנה, תחנות שירות לרכב, סיכה, רחיצה וכד'". שנה לאחר מכן, נקבעה הגדרה שונה ל"תחנות דלק" בצו הארנונה: "...כל השטח עליו מצויה תחנת הדלק, לרבות קרקע תפוסה, רציפי משאבות, סככות ומבני העזר המשרתים את התחנה, תחנות שירות לרכב, סיכה רחיצה וכד'". במהלך השנים הבאות שונתה ההגדרה לתחנות דלק בצווי הארנונה של המועצה מספר פעמים. הצד השווה שבהן הוא, שעל פי הנוסח בכל ההגדרות אוזכרו במפורש השטחים נטולי המבנים או המתקנים, כחלק מהגדרת "תחנות דלק" בצו, או לחלופין נתייחדה הגדרה מיוחדת ל"קרקע המשמשת תחנת דלק". טענת המערערת היא, כי העירייה צריכה היתה לחייב את השטחים נטולי המבנים או המתקנים בתחנות הדלק שברשותה (להלן: הקרקע הפנויה) בתעריף השמור ל"קרקע תפוסה", או לחלופין ל"קרקע תפוסה" המסווגת בסיווג המשני של "קרקע לשימושים אחרים"; אלה נמוכים משמעותית מהתעריפים שנתייחדו ל"תחנות דלק", או ל"קרקע המשמשת תחנת דלק" (להלן: התעריף הנמוך). לפיכך, היא מבקשת מביהמ"ש להצהיר, כי התעריפים החוקיים לשנות הכספים 1990/1–2000 תואמים את התעריף הנמוך, כפי שנקבע בכל אחת משנות הכספים הרלבנטיות, ולא תעריף "תחנות דלק" או "קרקע המשמשת תחנת דלק" (להלן: התעריף הגבוה) שבהם חויבה המערערת בפועל. השאלה היא, האם היתה רשאית העירייה לחייב קרקע פנויה בתעריף הגבוה על פי ההגדרה שניתנה ל"תחנות דלק" בצווי הטלת הארנונה של המועצה בשנת הכספים 1987/88? אם היא לא היתה רשאית לעשות כן, יימצא כי לא היתה רשאית לחייב בו אף בשנות הכספים 1988/89 ואילך. הטעם לכך הוא "הוראות ההקפאה" אשר הגבילו את הרשויות המקומיות, החל משנת 1986, לאחר פרסום צו הטלת הארנונה של העירייה לשנת הכספים 1985/86, בהעלאת תעריפי הארנונה ובשינוי סיווג הנכסים. בימ"ש קמא דחה את התביעה הנוגעת לשנות המס 1990/91–1993 בשל התיישנות. באשר לשינויים בצווי הארנונה שלגביהם נתגלע עיקר המחלוקת, קיבל ביהמ"ש את עמדת המשיבות, שכן לשיטתו, לא שינו השינויים בצווים לאורך השנים את העיקר, שעניינו חיוב המוטל על כלל שטח התחנה ללא פיצול לשיעורי מס שונים החלים על בניינים ועל שטח שאינו מקורה בתחנה (העשוי להיות גם שטח שבלב פעילותה של התחנה, כגון רציפים פתוחים או שטחים שמתחת לקרקע). נקבע, כי אילו ביקש מחוקק המשנה לחייב את תחנות הדלק בשני תעריפים שונים, היה עליו לנקוט בלשון מפורשת וחד משמעית. בימ"ש קמא קיבל את הסברי המשיבות כי השינויים שנעשו בצווי הטלת הארנונה בשנת הכספים 1988/89 ואילך, נעשו לצורך "הבהרה ופישוט", ומשום כך לא היו זקוקים לאישור השרים. ומכל מקום, השינויים הללו לא שינו את הבסיס המשפטי משנת 1987/8. מכאן הערעור דנן.

דיון משפטי: כב' הש' א' רובינשטיין: אכן, התיישנה תביעתם של המערערים ביחס לשנות הכספים 1993-1990/91. אין לקבל את טענת המערערת כי מאחר ותביעתם אינה תביעת השבה, אלא עוסקת "בסוגיית חוקיותם של תעריפי הארנונה", לא ניתן לטעון בעניינה להתיישנות. החיוב בארנונה נוצר מדי שנה באופן נפרד באמצעות צווי הארנונה של המועצה, ומשחלפו למעלה משבע שנים מיום "לידת התובענה" בשנת מס מסוימת, עד ליום הגשתה, התיישנה התובענה לעניינה של אותה שנת מס. ארנונה במהותה הינה מס ועל ההוראות השונות בעניינה להתפרש במסגרת תכלית דבר החקיקה, המלמדת על הפרשנות הראויה מבין האפשרויות הלשוניות השונות. בענייננו, נדרשים אנו לפירוש ההגדרה שנוצרה ע"י המועצה כמחוקק המשנה, המוסמך לקביעת היטל הארנונה. בחינת ההגדרה "תחנת דלק" עשויה להוביל לשני פירושים. מחד גיסא, כשיטת המערערת, כוללת היא את השטחים עליהם מצויים מבני תחנות הדלק, והמבנים המוגדרים כ"תחנת דלק", מלבד המבנה המרכזי בתחנת הדלק, הם "רציפי המשאבות, הסככות, ומבני העזר המשרתים את התחנה". מאידך גיסא, כשיטת המשיבות, ההגדרה כוללת את כלל שטח הקרקע ובתוכו המבנים השונים של תחנת הדלק, אך גם הקרקע הפנויה, כחלק מכלל השטח. מכאן שיש להידרש לתכלית החוק. מקובל, כי תכליתו של דבר חקיקה מורכבת מכוונתו הסובייקטיבית של המחוקק, ומתכליתו האובייקטיבית של דבר החקיקה, דהיינו כוונת החוק. התחקות אחרי תכליתה האובייקטיבית של ההגדרה מביאה למסקנה שונה ממסקנת בימ"ש קמא. אין זה בלתי סביר שמועצה תבחר להטיל ארנונה בסיווג ספציפי על שטחים מסוימים מתוך מכלול המתקן, בעוד על יתרתו מוטלת ארנונה מכוח סיווג אחר, כללי יותר. המחוקק הראשי נקט בעצמו בדרך זו במקרה שבו יתרת השטח היא קרקע שעיקר שימושה עם המבנה (סעיף 269 לפקודת העיריות). בהקשר זה ניתן למצוא תמיכה אף בצו הטלת הארנונה לשנת הכספים 1985/86, המלמד על כוונתו הסובייקטיבית של מחוקק המשנה, ובו נקבע, כי "שטח קרקע בלתי מקורה, המוחזק יחד עם מבנה המשמש לעסק, ועיקר שימושו עם המבנה – יחוייב לפי תעריף קרקע תפוסה". כלומר, בארנונה הכללית בחרה המועצה להטיל על קרקע המוחזקת יחד עם המבנה ושעיקר שימושה עם המבנה תעריף של "קרקע תפוסה" הנמוך משמעותית מכל תעריף שנקבע למבנה, ואף כי ניתן לטעון, כי בתחנות דלק ביקשה המועצה לקבוע חריג, אין ספק כי ככלל לא מצאה לנכון להטיל תעריפים אחידים על המבנים ועל הקרקע הנלווית להם, אף שעיקר שימושה נעשה עם המבנה. בימ"ש קמא אף ציין, כי פרשנות המערערת תוביל ל"מצב לפיו שטחים פתוחים, או בלתי מקורים, בהם ממוקמים רציפי התחנה ומשאבות הדלק... יחויבו בארנונה תחת הסיווג של "קרקע תפוסה" ולא של "תחנת דלק", על אף העובדה כי רציפים אלה הם עיקרה ולב ליבה של תחנת הדלק". אולם, ספק אם יש בטעם זה כדי להשפיע על פרשנות ההגדרה. ראשית, אין אסמכתא כי בתחומי המועצה היו באותן שנים תחנות דלק שאינן מקורות, אשר לדידן מסכימה המערערת כי כל השטח המקורה יסווג כ"תחנת דלק". שנית, מנוסח ההגדרה ניתן לומר, מבלי לקבוע מסמרות, כי אף בתחנות דלק בלתי מקורות היו מחויבים רציפי התחנה ותחנות הדלק בתעריף הגבוה, שכן ההגדרה ריבתה את "רציפי המשאבות", ואין חובה לומר כי על רציפים אלו להיות מקורים בהכרח. אלא שייתכן גם, כי כוונת המועצה היתה להטיל את התעריף הגבוה דווקא על רציפים מקורים, ואיננו יודעים אם היו בתחומה של בני ברק אותה שעה רציפים מקורים בלבד. המשיבות טוענות כי מאחר שקרקע תפוסה מוגדרת כקרקע אשר "משתמשים ומחזיקים... לא יחד עם בנין", לא ניתן לסווג את הקרקע הפנויה כ"קרקע תפוסה", שכן בענייננו, הקרקע הפנויה מוחזקת עם הבניין. אף טענה זו אין לקבל. על מנת שקרקע תחשב כ"בנין" לפי סעיף 269 לפקודת העיריות עליה לעמוד בשני תנאים: שעיקר שימושה יהיה עם המבנה וששיעור השטח לא חרג מהנקבע בצו הטלת הארנונה. אם המועצה לא קבעה כלל את השטח המירבי שייחשב כ"בנין", קרי, התנאי השני אינו מתקיים, לא ניתן לסווג קרקע שעיקר שימושה עם המבנה ללא הגבלה בשטחה, ובמקרה מעין זה, תסווג כל הקרקע בתחומי המועצה, למעט אדמה חקלאית ואדמת בנין, כקרקע תפוסה. פרשנות לפיה רשאית העירייה לסווג קרקע שעיקר שימושה עם המבנה כ"בנין" אף ללא קביעת השטח המירבי על ידי המועצה, תייתר את מלות המחוקק "אך לא יותר מהשטח שקבעה לכך המועצה" המצויות בהגדרת "בנין" בסעיף 269. מכאן המסקנה, כי מטרת הוראה זו היא להטיל על המועצה חובה לקבוע שיעור מירבי לקרקע שעיקר שימושה עם המבנה המסווגת כבנין, אם המועצה מעוניינת להטיל על חלק מקרקע זו את התעריף השמור ל"בנין". הפרשנות הנכונה להגדרת "קרקע תפוסה" היא כי קרקע תפוסה היא קרקע שאינה אדמה חקלאית, ושאינה נכללת בהגדרת בנין, דהיינו, לא עמדה בתנאים המפורטים לקרקע המוגדרת כ"בנין". פרשנות זו מתבססת על ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 269 ועל העיקרון לפיו לא סביר לפרש את החוק באופן הפוטר כליל מתשלומי ארנונה שטח קרקע שבעליו נהנה ממנו ומשתמש בו ובכך אף תביא ליצירת סוג נכס חדש שאינו מוכר במסגרת סעיף 269. בענייננו, לא קבעה המועצה את השטח המרבי לקרקע שעיקר שימושה עם המבנה אשר תסווג כבנין, ודי בכך כדי לדחות את טענת המשיבות. בנוסף, מצווי הארנונה של העירייה לאורך השנים עולה, כי היא סיווגה את הקרקע הפנויה כקרקע תפוסה, ולא כבנין. ומשכך, ודאי שהוראות ההקפאה הגבילו את המועצה לעניין שינוי התעריף בכל השנים הבאות. מכאן, שתכליתו הסובייקטיבית של הצו נוטה במידת מה לפרשנות המערערת, וזאת בנוסף לתכלית האובייקטיבית, שמקורה בפרשנות להגדרת "בנין" בסעיף 269. הוספת המלים "לרבות קרקע תפוסה" בהגדרת תחנות דלק בצו הטלת הארנונה לשנת הכספים 1988/89, נוגדת את הוראות ההקפאה, וכך אף בצווי הטלת הארנונה בשנים הבאות. אמנם, אושרו למשיבות שלוש בקשות שהוגשו על ידיהן לשרי הפנים והאוצר הנוגעות במישרין לתעריפי הארנונה בתחומן, ומכאן טענתן, כי יש באישור שנתקבל בשנת 1996 כדי להכשיר את החריגות, לכל הפחות משנת 1996 ואילך. אלא שדומה שאין כך למעשה, שכן בבקשה עצמה לא צוינה מהותו של השינוי, ולא נכתב כי מתבקשת החלת התעריף ל"תחנות דלק" על קרקע שחויבה קודם לכן כ"קרקע תפוסה", ומשכך, גם אם אישרו השרים את הבקשה, לא חל האישור על השינוי שביצעה המועצה בפועל. בשנת 1989 ביקשה העירייה לאשר את התעריף לתחנות דלק לשנת 1989/90. העירייה קיבלה את אישור השרים, אולם אף בו אין כדי לסייע לה שכן נכתב בו, כי שיעור ההעלאה המפורט הוא לעומת סכומי הארנונה שהגיעו כדין בשל אותו נכס בשנת הכספים 1988. כאמור, הטלת התעריף של תחנות דלק על הקרקע הפנויה בשנת הכספים 1988/89 נעשתה בניגוד לחוקי ההקפאה, ואשר על כן, אישור השרים המבוסס על הסכום שהגיע כדין בשנת הכספים 1988/89, אינו מתיר בשנת 1989, את שנאסר בשנת הכספים 1988/89. בשנת 1996 הגישה העירייה לשרים בקשה לאישור תעריף של "קרקע המשמשת תחנות דלק", אשר הופיע בצו הטלת הארנונה לאותה שנה תחת הסיווג הראשי של "תחנות דלק". העיריה ביקשה לקבוע: כי חיובי הארנונה אותם חייבה את תחנות הדלק היו כדין; כי חיובי הארנונה לשנים 1995-1987 היו כדין; ולאשר את תעריף הארנונה לתחנות דלק בשנת 1996; ברי, כי אישור השרים שניתן אינו חל על השנים שקדמו לשנת 1996. תקנה 9 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1996), התשנ"ו-1995 (להלן: תקנות תשנ"ו) מאפשרת העלאה חריגה של תעריפי הארנונה, באישור שר הפנים או השרים, לשנת הכספים 1996 בלבד, אך לא אישורם של תעריפי הארנונה באופן רטרואקטיבי. המשיבות טוענות, והצדק עמן, כי אישור השרים לא עבר את התעריף המירבי הקבוע בתקנות, שכן התעריף המירבי הרלבנטי הוא התעריף ל"תחנות דלק" המצוי תחת הסיווג "משרדים, שירותים ומסחר", אשר הסכום המירבי הקבוע בהם עולה בהרבה על הסכום שאושר על ידי השרים. תקנה 1 לתקנות תשנ"ו מגדירה את השימוש "משרדים, שירותים ומסחר": "לרבות ..., תחנות דלק, ....". "קרקע תפוסה" מוגדרת בתקנה זו כמשמעותה בסעיף 269. ביהמ"ש סובר, כי תחנת דלק במהותה מבוססת הן על השטחים המקורים, ככל שישנם, והן על השטחים הפנויים (פיסית). הקרקע התפוסה גופה משמשת כתחנת דלק. תחנת דלק אף עשויה להיות נטולת מבנים, ומורכבת כולה מ"קרקע תפוסה" כהגדרתה בסעיף 269, ועדיין להיחשב כתחנת דלק. אין כל הכרח לומר כי כל הדוגמאות המפורטות בסיווג "משרדים, שירותים ומסחר" הן בהכרח "בנין" כהגדרתו בסעיף 269, אף כי מרביתן יסווגו כ"בנין" כהגדרתו בסעיף זה, והקרקע הסמוכה להם תסווג כ"שטח קרקע שעיקר שימושו עם המבנה" או לחלופין, כ"קרקע תפוסה". לעניין זה יפה הטענה כי קבלת פרשנותה של המערערת לפיה "תחנת דלק" כהגדרתה בתקנה 1, היא בהכרח "בנין" כהגדרתו בסעיף 269, תוביל למצב בו יוגבלו רשויות מקומיות בתעריפי הארנונה המוטלים על תחנות דלק נטולות מבנים, בניגוד לכל הגיון כלכלי סביר ויחס סביר בין התועלת המופקת מן הנכס לבין שיעור הארנונה שהרשות המקומית רשאית להטיל עליו, וללא יחס סביר בין שיעור הארנונה שניתן להטיל על תחנות דלק בעלות מבנים, לבין תחנות דלק נטולות מבנים. יוצא איפוא, כי התעריף אשר הוטל על "קרקע המשמשת תחנות דלק" בשנת 1996 קיבל את אישור השרים כדין, ומשכך, התעריף אשר הוטל על הקרקע המשמשת תחנות דלק משנת 1996 ואילך, הוטל כדין.