מנהלי/דין תנאי להיתר בניה הכולל עבודות פיתוח/שלום

עובדות וטענות: התובעת, חברה בע"מ, העוסקת בקבלנות בניין והשקעות, היתה בעלת חלק מזכויות הבעלות בשתי חלקות מקרקעין. התובעת ביקשה וקיבלה מהנתבעת 2 (להלן: הנתבעת), הוועדה המקומית לתו"ב חדרה, היתר בניה לבניית בית מגורים משולב במסחר באחת מהחלקות הללו (להלן: חלקה 318), אך התנתה את מתן ההיתר בביצוע עבודות גינון ופיתוח בחלקה הסמוכה לה. הנתבעות, באמצעות אדריכל העיר חדרה דאז (להלן: הנדל), מסרו לתובעת תוכנית פיתוח לחלקה הסמוכה והתובעת ביצעה את עבודות הפיתוח והגינון. כך גם לעניין החלקה השניה (להלן: חלקה 345). אף בה הותנה מתן ההיתר בביצוע עבודות גינון ופיתוח בשטח ציבורי שבחלקה וגם בה ביצעה התובעת עבודות אלו בהתאם לתכנית הפיתוח שהגיש לה מר הנדל.

התובעת טוענת כי התנגדה נמרצות לתנאים אלה, אך הובהר לה ע"י נציגי הנתבעות כי במידה ולא תמלא אחר מלוא התנאים שנקבעו ולא תבצע את עבודות הגינון והפיתוח בחלקות, לא יינתן לה טופס 4 - אישור גמר בניה. לטענת התובעת, התניית מתן היתרי בניה ע"י הנתבעות בחיוב ביצוע עבודות פיתוח וגינון בשטחים ציבוריים ו/או במקרקעין שאינם בבעלות התובעת, וגלגול מימון חובת הנתבעות על כתפי התובעת, היא בלתי חוקית ולא סבירה.

הנתבעת טענה, כי קביעת תנאי ההיתר לתובעת בחלקות 318 ו-345, נעשתה במסגרת בקשתה של התובעת להקלות, ובהתאם לבקשתה לביצוע עבודות פיתוח בסמוך לפרויקט הבניה שנבנה על ידה. עבודות הפיתוח נעשו בהסכמת התובעת וכחלק מבקשתה להקלה במתן היתרי הבניה. משכך, התובענה דנן היא ניסיון לסגת מהסכמותיה אלה.

דיון משפטי: כב' הש' ח' שרעבי: בע"א 630/97 הוועדה המקומית לתו"ב נהריה נ' שירה צפון חברה לבניה בע"מ נדון עניין דומה. דובר שם בחברה שרצתה להוציא רישיון בניה ואחד מתנאי ההיתר היה דרישה להפקדת ערבות בנקאית להבטחת מילוי כל תנאי ההיתר. בית המשפט קבע, כי "אכן תקנה 16(א) לתקנות הבניה מפרטת רשימה של 18 תנאים אותם מוסמכת הוועדה המקומית להתנות במתן היתר, אולם אין מדובר ברשימה סגורה וזאת לנוכח לשונו של הסעיף...ברם, אין זה אומר שהתקנה מסמיכה את הוועדה להתנות כל תנאי כראות עיניה. גם התנאים הנוספים צריכים להיות כרוכים בפעולות בניה או קשורים לפעולות האמורות להתבצע באתר הבניה, דוגמת התנאים המפורטים בתקנות משנה 1-18, אשר הם תנאים בעלי צביון טכני במהותם, הבאים להבטיח ביצוע בטיחות יעיל, המשתלב בהגנה ובשמירה על צורכי הציבור והסביבה, של בעל ההיתר בעת ביצוע הבניה עפ"י ההיתר. כל פירוש אחר... יהיה נוגד את תכלית החקיקה בפרט, ואת יסוד עקרון החוקיות בכלל". נקבע, כי תנאי הדורש הפקדת ערבות להבטחת מילוי כל תנאי ההיתר, אינו "תנאי" במובנה הרגיל של המילה, כי אם בטוחה לקיום התנאים, ומטילה התחייבות נוספת מסוג אחר. על כן, תנאי זה אינו נכנס בגדר מסגרת תקנה 16(א) לתקנות הבניה. ערבות בנקאית, נועדה למעשה, להבטיח השלמת העבודות עפ"י היתר הבניה ותנאיו. אולם, מקום בו חפץ המחוקק להבטיח את קיומם של תנאים ע"י ערובה הוא עשה זאת במפורש, תוך שהוא מפרט כיצד הדבר ייעשה. לשון ההוראות מלמדת אותנו כי הצורך בשריון מקורות מימון למקרה של כשל בביצוע תנאי ההיתר, ככל שהוא חשוב, אינו יכול להתקיים בלא הרשאה בחוק ובתקנות מפורשות ובלא הסדר חוקי כיצד יתבצע הדבר.

כך גם במקרה דנן. עבודות פיתוח וגינון בשטח ציבורי, בחלקה סמוכה לחלקת התובעת או בחלק אחר של החלקה אשר אינן בבעלות התובעת, אינן קשורות ו/או כרוכות כלל ועיקר בפעולות הבניה האמורות להתבצע באתר הבניה, ואף אינם בעלי אותו צביון טכני של 18 התנאים המפורטים בתקנה 16(א) לתקנות הבניה.

אם נבחן היטב את התנאים דנן למתן היתר, נמצא כי הם אינם בגדר "תנאים" במובנם הרגיל של המילה, כי אם בטוחה לקיום ביצוע עבודות הפיתוח והגינון בשטח הציבורי. שהרי ה"תנאי" קובע, כי "טופס 4 יוצא רק לאחר אישור אדריכל העיר על גמר ביצוע עבודות הפיתוח והשיפורים בחזיתות, כפי שהוצע על ידכם". ודוק: הנתבעת מנסה להבטיח את ביצוע עבודות הפיתוח והגינון בשטחים הציבוריים, בכך שקשרה את הוצאת טופס 4 לתובעת בעבודות הבניה שביצעה עפ"י היתר בניה בחלקות 318 ו-345, בביצוע העבודות בשטחים הציבוריים. אין מדובר בתנאי רגיל הכרוך בפעולות בניה או קשור לפעולות שאמורות להתבצע באתר הבניה אלא בבטוחה לקיום העבודות בשטחים הציבוריים ורק בהם, ולא לכלל הבניה עפ"י ההיתר. לפיכך, הנתבעת לא היתה רשאית להתנות כאמור, ובעשותה כן התנתה תנאי שאינו חוקי.

לעניין זה אף נקבע, כי גם הסכמה של התובעת לתנאי דוגמת "התנאים דנן" אינה מאיינת את אי חוקיותו. הטעם לכך הוא החשש להיווצרותה של תופעה שמגיש בקשה להיתר או להקלה שהפרוטה מצויה בכיסו, יציע לוועדה המקומית לבצע עבודות ציבוריות כאלו ואחרות על חשבונו כתנאי למתן ההיתר או הקלה, והצעה זו עלולה להשפיע על שיקול דעתה של הוועדה המקומית, אשר תיתן לו מטעם זה בלבד, או כטעם מכריע, את ההיתר הנכסף. לעומתו - מגיש בקשה להיתר או להקלה במצב דומה, שהפרוטה אינה מצויה בכיסו, לא יוכל להציע את אותה הצעה, ובסופו של יום עלול לא להינתן לו ההיתר המבוקש. מצב זה היוצר איפה ואיפה, יש למונעו בכל דרך אפשרית. אם רוצה מגיש בקשה להיתר להציע ביצוע עבודות ציבוריות כאלו ואחרות על חשבונו, שיציע זאת בנפרד ובמובחן מהבקשה להיתר, ושהצעתו זו לא תיכנס כתנאי להיתר, אשר כאמור אינו בגדר תנאי שבסמכותה של הועדה המקומית להתנותו עפ"י סעיף 16 לתקנות הבניה.

בהיקבע שהתנאי דנן אינו חוקי, ניתן גם לומר מיניה וביה כי איננו סביר.

הנושא בעלות ביצוע עבודות ציבוריות בשטחים ציבוריים, לרבות עבודות פיתוח וגננות, היא הרשות המקומית. הנה כי כן, יכולה הרשות המקומית למצוא "פטנט" כיצד להסיר מעליה את הנטל הכספי בביצוע עבודות פיתוח וגינון בשטחים הציבוריים במרחב התכנון המוניציפאלי שלה, בכך שתטיל אותו על קבלנים שיבנו בסמוך, וכתנאי למתן היתר לבניה זו. אין הדעת סובלת מתן אפשרות כזו, ולכן יש לחסום כל פרצה בנדון.

אין לקבל את טענות הנתבעות לעניין סבירות התנאים דנן, כי נוכח הגידול המבוקש במספר יחידות הדיור בבקשה להקלה, היה צורך מבחינה תכנונית להתנותם וכי עבודות הפיתוח והגינון האמורות העלו את קרנן ושוויין של הדירות בבנייני המגורים שבנתה התובעת עפ"י התנאים דנן בהיתר.

מעבר לטענה בעלמא, לא הוכח כי הגידול המבוקש במספר יחידות הדיור בבקשה להקלה, הצריך מבחינה תכנונית התנאת התנאי דנן. כך גם לא הוכח, כגירסת הנתבעות, כי המקרה דנן אינו חריג, ותנאי דוגמת התנאים דנן הותנו גם אצל אחרים. באשר לנימוק השני לסבירות התנאי, טוב היה אלמלא נטען כלל ע"י הנתבעות. רווח כזה או אחר של התובעת אינה מעניינה של הנתבעת בכל הקשור להתנאת תנאים עפ"י תקנה 16 לתקנות הבניה.

חרף האמור, לא הוכיחה התובעת את עלות עבודות הביצוע הפיתוח והגינון. התובעת בחרה להסתמך הסתמכות בלעדית על מכתב ממר הנדל בו מפורט אישור התשלום המגיע לה בגין ביצוע העבודות, מכתב אשר הוכח ונקבע כי אין להסתמך עליו.

מן הראוי היה כי להוכחת נזקיה, תבחר התובעת באחת משתי הדרכים הבאות: הגשת חוו"ד שמאי שתפרט את העבודות שבוצעו תוך הערכת שוויין; או הגשת מסמכים חשבונאיים או אחרים המלמדים על עלות ביצוע העבודות האמורות.

יודגש, כי הנתבעות בתובענה זו הן רשויות ציבוריות. כספן הוא למעשה כספי הציבור. משכך, יש להקפיד הקפדה יתרה כי כל התובע תביעה כספית מרשות ציבורית יתכבד ויוכיח את פרטי נזקיו ו/או דרישתו הכספית לעניין השבת עלות ביצוע עבודות שביצעה בעבודה בחוו"ד שמאי ו/או בקבלות ו/או במסמכים אחרים, על מנת שייבדק וייבחן, ובית המשפט גם ישתכנע, כי הוכחו סכומי הנזק ו/או עלות ביצוע העבודה הנתבעת.

נוכח כך, התביעה נדחית בהיעדר הוכחת עלות ביצוע העבודות.