סד"פ/זכות העיון בתיק חקירה מכח הזכות לשם טוב/עליון

עובדות וטענות: מר פריד (להלן: העותר), עומד בראש עמותת "במות" (להלן: במות או העמותה), אשר עוסקת בתחום החינוך. נגד העותר התנהלה חקירה פלילית בחשד כי השתמש בכספי התמיכות שהקצתה המדינה לעמותה למטרותיו הפרטיות, כדי לשכור חוקרים פרטיים ולעקוב אחר בכירי משרד החינוך. תיק החקירה הועבר מהמשטרה לפרקליטות עם המלצה לסוגרו, אך הוחזר למשטרה להשלמת חקירה וחוזר חלילה. הליכי החקירה ובחינת הראיות ע"י הפרקליטות נמשכו כארבע שנים, עד אשר החליטה פרקליטות מחוז ירושלים לסגור את התיק מחוסר ראיות. העותר פנה לפרקליטות המחוז וביקש לעיין בתיק הסגור. הפרקליטות דחתה את בקשתו. העורר חזר וביקש לעיין בתיק, אך נדחה שוב, בטענה כי זכות העיון קמה רק כאשר מוגש כתב האישום ובהיעדר אישום, אין זכות עיון. העותר לא אמר נואש ופנה ליועץ המשפטי לממשלה אולם, גם בקשה זאת נדחתה, בטענה כי בעניינו של העותר השמירה על יכולת פעולתה של המשטרה ועל תפקודה התקין, כמו גם הבטחת אמון הציבור במשטרה והחשש מפני שימוש בלתי ראוי בחומר החקירה שייחשף, גוברים על עניינו של העותר, בעיון בחומר החקירה. תשובה זאת התבססה על הנחיות שהוצאו ע"י פרקליטת המדינה בעניין גילוי חומר חקירה שלא במסגרת סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982. לעתירה, הצטרפה האגודה לזכויות האזרח, אשר התייחסה לזכות העיון בתיק חקירה שנסגר ככלל, ולאו דווקא בהיבטים הנוגעים לעניינו של העותר. העותרים טוענים בשני מישורים. האחד כללי והוא נוגע לסבירות הנחיות פרקליטת המדינה. האחר ספציפי, אשר מתייחס להחלטה בעניינו של העותר על יסוד ההנחיות הללו. לטענת בא-כוח העותרים, הנחיות פרקליטת המדינה אינן מעניקות משקל מספיק לאינטרס המיוחד של החשוד להגן על שמו הטוב ולשנות את סיבת סגירת התיק נגדו. לחלופין נטען, כי פרקליטות המחוז והיועמ"ש לממשלה פעלו בניגוד להנחיות. לעותר אינטרס לגיטימי לעיין בחומר שנצבר נגדו כדי לפנות לפרקליטות המחוז ולבקש לשנות את העילה לסגירת התיק. כמו כן, העותר מבקש לעשות שימוש בחומר שבתיק החקירה להגשת תביעה אזרחית נגד מי שהעליל עליו, לשיטתו, וכן לעשות בו שימוש לצורך תביעות לשון הרע שהגיש בקשר לאותה פרשה. אי מסירת חומר החקירה לצורך הגשת תביעות משפטיות נגד העדים, אף פוגעת בזכות הגישה לערכאות.

דיון משפטי: כב' הש' י' עדיאל: זכותו של אדם לעיין בכל החומר המצוי בידי הרשות אשר נוגע לעניינו, הינה אחד מכללי היסוד במשפט המנהלי הישראלי. הורתה ולידתה של זכות זו שנים רבות טרם נחקק חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. חוק חופש המידע הביא לחידוש לפיו כל אדם, גם מי שאינו נוגע לעניין, זכאי לקבל מידע מהרשויות הציבוריות, בלי שיידרש להוכיח את עניינו באותו מידע ולהסביר מדוע הוא זקוק למידע זה. סעיף 14(א)(9) לחוק חופש המידע פוטר את מערך המודיעין והחקירות של המשטרה מתחולתו של החוק. עם זאת, כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, אין מדובר בהסדר שלילי, המונע מאדם כל אפשרות לקבל מידע מגופים אלה. לגבי מבקש כבענייננו, המבסס את בקשת העיון על אינטרס אישי מיוחד, הפטור מגילוי המידע על-פי חוק חופש המידע אינו מונע, בהכרח, את העיון. ברם, זכותו של הפרט לקבל מידע הנוגע לו והמצוי בידה של הרשות אינה זכות מוחלטת. היא עלולה להתנגש בזכויותיהם של פרטים אחרים ובאינטרסים ציבוריים בעלי משקל. על כן, יש לערוך איזון בין הזכויות והאינטרסים המתנגשים על מנת להגיע להחלטה סבירה וצודקת. יחד עם זאת, אף שזכות העיון הציבורית אינה עומדת למבקש מכוח חוק חופש המידע, בהתקיים אינטרס אישי מיוחד לקבלת מידע זה, עדיין נקודת המוצא היא הגילוי. החיסיון הוא החריג. לפיכך, על הרשות להציג עילה טובה בכדי למנוע את גילוי המידע. הואיל ומדובר במקרה שלפנינו בזכות עיון פרטית, שאינה נופלת בגדרו של חוק חופש המידע, על העותר להצביע, תחילה, על אינטרס אישי-לגיטימי בעיון במידע. בעניין זה ניתן למנות מספר טעמים כשרים. ראשית, אם תיק החקירה נסגר שלא מחוסר אשמה עשוי הוא להיזקק לחומר החקירה כדי לבסס את בקשתו לשנות את עילת הסגירה. שנית, אם התלונה נגדו לא הובילה לכתב האישום, אך גרמה לו נזק, עשוי הוא להיזקק לחומר החקירה כדי שישמש ראיה בהליכים אזרחיים נגד מי שהניעו את גלגלי החקירה נגדו. אין זו רשימה ממצה של טעמים, אך נראה ששני אלה הם הטעמים העיקריים המושכים לעבר מתן זכות עיון. כמו כן, מבין שני הטעמים הללו, כוחו של הראשון הנו בעל משקל רב. תיקים סגורים שלא נסגרו מחוסר אשמה מופיעים ברישום המשטרתי הפנימי ומידע עליהם עשוי להימסר לרשויות חקירה ובטחון אחרים וככזה, הוא מכתים את שמו הטוב של האדם ופוגע בפרטיותו שכן, סגירת תיק "מחוסר ראיות" (ולא "מחוסר אשמה"), משאירה ספק בחפותו של החשוד. על רקע זה, למי שתיק החקירה נגדו נסגר שלא בעילת "חוסר אשמה", קנויה זכות, לפי סעיף 62(ב) לחוק סדר הדין הפלילי, "לפנות לתובע שסגר את התיק בבקשה מנומקת לשנות את עילת הסגירה". אולם כדי לממש זכות זו, נזקק החשוד לשעבר, לעיין בתיק החקירה. שהרי החלטתו של התובע לסגור את התיק והנימוקים להחלטה זאת מבוססים על בחינת חומר הראיות שבתיק. כאשר מדובר בדרישת חומר חקירה לשם ניהול תובענות אזרחיות, עסקינן באינטרס כספי, שנועד לפצות את המערער על הטרדות שעבר ועוגמת הנפש שנגרמו לו עקב החקירה או על הפגיעה בשמו הטוב עקב כך. אינטרס זה בגילוי המידע, אף שאין להקל ראש בחשיבותו, הנו אינטרס בעל עוצמה חלשה יותר. לעניין זה, עצם העובדה שהמשטרה לא אספה את החומר כדי שישמש את העותר בהליכים אזרחיים שהוא מנהל, אינה שיקול מכריע בענייננו. מאידך, האינטרס בעשיית צדק על יסוד גילוי מלא של הראיות, הוא אינטרס ציבורי אשר קיים גם בהליכים אזרחיים ואינו רק אינטרס של הפרט-המתדיין. אלא שבמקרה דנן, לא שוכנע ביהמ"ש בקיומו של אינטרס לגיטימי המצדיק את העיון בתיק החקירה למטרה זו. ראשית, העותר לא הבהיר מה היא עילת התביעה אשר עומדת לו, להשקפתו, נגד הנתבעים באותם הליכים. עצם העובדה שהעותר הגיש תביעה כנגדם והוא מצפה למצוא בתיק החקירה ראיות שיסייעו בהוכחת התביעה, אין בה די כדי לקבוע שהעיון אכן נדרש כדי למנוע פגיעה באינטרס לגיטימי של העותר. העותר גם לא התייחס בעתירה לשאלה, האם אין בידיו להישען על ראיות אחרות לצורך הוכחת תביעותיו, שאין בהן כדי לפגוע באינטרסים הנגדיים השוללים את הגילוי. כמו כן, הגשת התביעה מבלי לעיין תחילה בתיק החקירה, מלמדת, לכאורה, שיש בידי העותר, לשיטתו שלו, ראיות די הצורך להוכחת התביעה, מבלי להיזקק לתיק החקירה. מעבר לכך, עומד לו סעד חילופי, בדרך של פנייה לביהמ"ש שלפניו מתבררות אותן תביעות, בבקשה לזמן עד מהמשטרה לשם הצגת תיק החקירה. אם תומצא בעניין זה תעודת חיסיון, יכריע אותו בימ"ש בשאלה, האם הצורך לגלות את הראיה "לשם עשיית צדק עדיף מן העניין שיש לא לגלותה". כנגד עניינו הלגיטימי של החשוד (לשעבר), יכול שיעמדו אינטרסים ציבוריים בעלי חשיבות. בענייננו, יש נגיעה לשלושה, המפורטים בהנחיות פרקליטת המדינה (הרשימה אינה ממצה): פגיעה בתפקודה הכללי של המשטרה, בשל החשש שיהיה בכך כדי להרתיע אנשים מלשתף פעולה עם המשטרה בעתיד; האפשרות לפגיעה בפרטיותם של המעורבים בחקירה; החשש שהחשוד ינצל את העיון כדי לברר מי העיד נגדו במטרה להתנקם בו בעתיד; הטעם בדבר החשש מפני הרתעת אנשים מלשתף פעולה עם המשטרה בעתיד הוא הטעם העיקרי בשלו מסרבים המשיבים למסור מידע מתיק החקירה לעותר. עניינו של החריג הסטטוטורי בשתי עילות שבהתקיימן, הרשות אינה חייבת למסור את המידע: "מידע שהגיע לידי הרשות הציבורית, שאי גילויו היה תנאי למסירתו". ומידע "שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע". הנחיות פרקליטת המדינה מונות רק את העילה האחרונה, שעניינה בפגיעה בהמשך קבלת המידע, או, כלשון ההנחיות, "החשש שיהיה בכך כדי להרתיע אנשים מלשתף פעולה עם המשטרה בעתיד". ההנחיות אינן מזכירות, באופן מפורש, את העילה הראשונה. עם זאת, קיים קשר בין השתיים. השאלה הראשונה העולה לגבי עילת חיסיון זו מתייחסת להיקף תחולתה. המשיבים מפרשים חריג זה בצורה רחבה ביותר. אין לקבל גישה גורפת, המניחה שכל גילוי חומר חקירה מתוך תיק חקירה שנסגר פוגע בנכונות הציבור לשתף פעולה עם המשטרה. לפיכך, החשש מפני פגיעה בשיתוף הפעולה של הציבור עם המשטרה, צריך שייבחן, תוך עיגונו בנסיבות קונקרטיות המקימות חשש כזה בכל מקרה ומקרה. נראה, כי עיקר פועלה של עילה זו יבוא לידי ביטוי במקום שגילוי המידע נוגד התחייבות מפורשת או מכללא לסודיות, או כאשר יש בגילוי כדי לפגוע בפרטיות של מוסרי המידע. אילו הוגש כתב אישום, ברור שכל ההודעות שנגבו היו מוצגות בפני העותר, ולנחקרים לא יכולה הייתה להיות ציפייה לכך שהמידע לא יובא לידיעתו של העותר. גם בהיעדר הבטחה מפורשת או משתמעת לאי גילוי המידע, למוסרי המידע למשטרה, עשוי שיהא אינטרס באי גילוי המידע. עניין זה מעלה את נושא הפגיעה בפרטיות של מוסרי המידע. בענייננו, נדרש המידע כדי לאפשר (לעותר) למצות זכות שהקנה לו החוק במפורש. על כן, מסירת המידע נופלת במסגרת תפקידי המשטרה והיא מותרת. המשיבים אינם טוענים שמסירת המידע במקרה שלפנינו תביא לפגיעה בזכות הפרטיות של מוסרי המידע. זאת, למרות שמסירת המידע עלול לגרום למוסרי המידע טרדות עקב סיבוכם במשפטים אזרחיים שייזום נגדם העותר. כמו כן, גם אם אין מדובר בפגיעה בזכות הפרטיות כמשמעה בחוק הגנת הפרטיות או בחוק היסוד, מן ההיבט הציבורי, הפגיעה הדומיננטית היא בפעילותה של המשטרה, וזאת עקב החשש לפגיעה בשיתוף הפעולה של הציבור ובהמשך זרימת המידע מן הציבור למשטרה. מהו אם כן האיזון הראוי? המבחן שיופעל בכל מקרה צריך שיהא תואם את מהותם וחשיבותם של העקרונות המתמודדים, ואת מידת ההגנה שנבקש להעניק לכל עיקרון. על רקע זה, יש לעמוד תחילה על מעמדם הנורמטיבי ועוצמתם של הערכים המתמודדים. זכות העיון הפרטית מבוססת, בדומה לזכות העיון הציבורית, על עקרון הנאמנות, היינו על כך שהמידע נאסף ע"י רשויות השלטון ומוחזק אצלן בנאמנות עבור אזרחי המדינה ותושביה. הואיל ומדובר בזכות שנועדה לממש אינטרס פרטי, מעמדה וחשיבותה של הזכות תיגזר, בהכרח, גם מחשיבותו של האינטרס שאותו היא נועדה להגשים. במקרה דנן, זכות העותר לעיון בתיק החקירה, שלובה בזכותו לטעון כנגד החלטת הרשות בעניין עילת הסגירה של תיק החקירה נגדו, ומשלימה אותה. מבחינה זו, הזכות לקבל מידע הנה היבט של זכות הטיעון. שכן, בהיעדר מידע על חומר החקירה, לא יהא באפשרותו של העותר לבסס כדבעי את בקשתו לשנות את עילת הסגירה. אולם, היקפה של זכות העיון תלוי בנסיבות המקרה ובמידת הפגיעה הצפויה למבקש המידע אם המידע לא יימסר לו. ככל שהפגיעה הצפויה יותר קשה, זכות העיון יותר רחבה. כאשר קבלת המידע מתבקשת כדי להגן על שמו הטוב של המבקש, היקפה של הזכות ייגזר ממעמדה ועוצמתה של הזכות לשם הטוב, הנתפסת כיום כהיבט של כבוד האדם. כנגד זה, עומד (בעיקר) אינטרס ציבורי, אשר נועד להבטיח שיתוף פעולה של הציבור עם המשטרה והמשך זרימת מידע מן הציבור. לפגיעה באינטרס זה השלכה ישירה על תפקודה של המשטרה, והיא עלולה, בהיבט הרחב, לפגוע בשלום הציבור ובסדר הציבורי. אינטרס זה הוא אינטרס חשוב, אשר עשוי להצדיק מתן הגנה למקורות מידע ולמתלוננים, גם אם הדבר כרוך בפגיעה בזכויות אדם בשל אי גילוי המידע. שיקול נוסף אשר תומך בהפעלת מבחן האיזון האמור, הוא ששלילת זכות העיון תפגע קשה בזכות הערר המוקנית לעותר על-פי דין לשנות את עילת הסגירה של התיק. ביהמ"ש קובע כי בענייננו, החשש אינו מתקיים וכי ההסתברות להתרחשותה של פגיעה לא הוכחה ברמה של וודאות קרובה: ראשית, החובה למסור מידע הנדרש ע"י המשטרה, במקום שבו קיים יסוד סביר לחשד כי נעברה עבירה, היא חובה הקבועה בחוק, שהפרתה עשויה להקים עבירה. ההנחה שאדם אשר נדרש למסור מידע כזה, יהא מוכן להסתכן בהפרת החוק רק בשל חוסר נוחות וטרדה אשר עלולים להיגרם לו (כמו תביעה כספית ע"י החשוד), אינה מתבקשת מאליה. שנית, בשלב שבו נמסר המידע למשטרה, לא ניתן היה לדעת אם יוחלט להגיש כתב אישום אם לאו. הדעת אף נותנת, שמוסר המידע, קל וחומר המתלונן, יביא בחשבון דווקא את האפשרות של הגשת כתב אישום נגד החשוד, כמו גם את האפשרות שהמידע אשר נמסר על-ידו למשטרה יגיע לידיעתו של החשוד. שלישית, מסירת המידע במקרים דוגמת המקרה שלפנינו, הנה מוגבלת וחלה רק במקום שבו העיון בחומר החקירה נדרש כדי להגן על שמו הטוב של החשוד (לשעבר) בדרך של שינוי עילת הסגירה של תיק החקירה. רביעית, הפגיעה באינטרס של מוסרי המידע במקרים כבענייננו, מתבטאת בחשיפתם לאפשרות של הגשת תביעה כספית, ואין מדובר בחשש לפגיעה בשלומו ובביטחונו האישי של מוסר המידע או של משפחתו. למותר לציין, שכאשר מתעורר חשש מהסוג האחרון, נוסחת האיזון, כמו גם תוצאתה, עשוי שתהא שונה. חמישית, גם הפגיעה הכרוכה בהגשת תביעות כספיות נגד מוסרי המידע מתייחסת בעיקר לטרדה הכרוכה בהגשת תביעות מעין אלו, יותר מאשר בחשיפתם של מוסרי המידע לסיכון כספי של ממש, שכאמור, סיכויי ההצלחה של תביעה כזאת נמוכים. לפיכך, בנסיבות דנן, אין מתקיימות דרישותיה של נוסחת האיזון להעדפת האינטרס הציבורי על זכותו של העותר לקבלת המידע. המסקנה המתבקשת היא שעל המשיבים לאפשר לעותר לעיין בתיק החקירה. כב' הש' א' א' לוי (דעת מיעוט): מטבע הדברים, לא אחת, הליך פלילי המתנהל נגד אדם כרוך בהטלתן של מגבלות קשות על זכויותיו. כך למשל, אדם המתבקש להשיב על שאלות המופנות אליו בחקירה, זכותו לפרטיות עלולה להימצא ניזוקה. מי שדבר האפשרות כי יוגש נגדו כתב-אישום נודע ברבים, קרוב לוודאי כי שמו הטוב יוכתם. כל אלה הם בבחינת מחיר שעם קיומו מוכן הדין להשלים, אף כי אין זה ברור כלל ועיקר כי לסופם של דברים תימצא עילה להעמיד לדין. מחיר זה, אף שאין להקל בו ראש ויש לצמצמו במידת הניתן, הוא נסבל נוכח חשיבותו של הערך החברתי אשר בשמו הוא נדרש. קרי, היכולת לנהל את הליכי בדיקתו של חשד לפלילים באורח יעיל, כחלק מן האפקטיביות של ההליך הפלילי בכללותו. מטרה זו משמיעה, כי מקום בו מצוי חשש שחשיפתו של חומר חקירה בפני אדם תפגע בעבודתם של גורמי החקירה, כי אז קיים טעם מהותי שלא להעמיד את החומר לעיונו. מגבלה זו תוסר משעה שאדם אינו עוד בחזקת חשוד בלבד, אלא נאשם הוא בפלילים, ואז יינתן לו חומר החקירה לעיונו בגדר כללי החיסיון שבדין. אז, משתנה נקודת האיזון: זכותו של הנאשם להליך הוגן ויכולתו להתגונן מפני האישומים נגדו נוטלות את הבכורה. שאלה היא, כלום יפה הרציונל שבבסיס הדברים גם לעניינו של מי שהיה בחזקת חשוד, אך התיק נגדו נסגר בלא שהועמד לדין? מחד, בהעדר אישומים פליליים, אין עוד חשש כי יורשע בדינו, ושוב אין יסוד להעדפה קטגורית של זכויותיו על פני הערך בדבר יעילותה של העשייה השלטונית. מאידך, קטן לכאורה החשש לפגיעה בפעולתם של גורמי החקירה, שכן זו תמה ונשלמה. אלא שברי, כי נזק לעבודתם של אלה עלול להיגרם גם מחשיפתו לאחר-מעשה של חומר שנאסף. גילויו של מידע מתיק החקירה עלול להטיל אור על פרטים, אשר מטבעם מוטב כי יוותרו חסויים, בדבר דרכי פעולתם של אותם גורמים; הוא עלול לאפשר לאדם, שחשדות בדבר מעורבותו בפרשות אחרות תלויים מעל ראשו, לשבש מהלכי חקירה; הוא מקים חשש כי מי שמסר מידע לחובתו של החשוד, ייחשף להתנכלות או ללחצים, ובכך תיפגע המוטיבציה למסירת מידע חיוני לצורכי חקירה; והרשימה, כמובן, אינה סגורה. הזכות לשם טוב, ההופכת רלוונטית מקום בו זקוק אדם לחומר חקירה כדי לטהר את עצמו מכל רבב. זו, נגזרת מן הזכות החוקתית לכבוד ועל כן מוגנת היא מכוחו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. גם לזכות הגישה לערכאות יש ליתן משקל בגדרי הסוגיה בה אנו עוסקים. אמנם, בפסיקה טרם הוכרעה שאלת עיגונה של זכות הגישה לערכאות כזכות חוקתית. במקרה דנן, הרבה העותר – במידה חריגה ובאורח בוטה – בנקיטתם של צעדים שונים, ובכלל זה פתיחתם של הליכים משפטיים, נגד גורמים שהיו מעורבים בפרשה בגינה נחקר. התמונה הכללית המצטיירת בגדריה של העתירה שבפנינו אינה של אדם הנלחם על שמו הטוב אל מול גורמי חקירה האוצרים במידע שבידיהם את המפתח לניקויו מרבב, כי אם של מתדיין חוזר ונשנה המנהל מה שעלול חלילה להידמות למסע רדיפה אחר האשמים, לדעתו, בפרשה אליה נקלע. עם דבר זה אין להשלים. לפיכך, אין עוד אמצעי – זולת שלילתה המלאה של הרשות לעיין – אשר יש בו כדי למנוע את הסיכון, ולו מן הטעם כי מעת שיניח העותר את ידיו על המידע שוב לא ניתן יהיה להגביל את השימוש שיעשה בו. מכאן שיש לדחות את העתירה.