חוקתי/תקצוב נפרד לרשת החינוך העצמאי והתורני/עליון

עובדות וטענות: בחודש יוני 2003, הפיץ מנכ"ל משרד החינוך חוזר ובו הנחיות באשר לתקצוב שעות בבתי ספר. החוזר מתייחס לבתי הספר הרשמיים, לבתי הספר המוכרים שאינם רשמיים וכן לתקצוב השעות בבתי הספר ברשת החינוך העצמאי וברשת מעין החינוך התורני. באשר לאחרונים נאמר בחוזר, כי "תקצוב השעות בבתי הספר ברשת החינוך העצמאי וברשת מעין החינוך התורני יהיה סך כל תקציבי השעות המוענקים לילדים הבאים בשעריהם בתנאי שיקיימו מדיניות רישום אינטגרטיבית. בבתי ספר בשתי הרשתות האלה שלא יקיימו מדיניות רישום אינטגרטיבית יהיה התקציב 90% מסך כל תקציבי השעות לתלמידים הבאים בשעריהם". האם הסדר זה מפלה לטובה לעניין תקצוב השעות, את תלמידי שתי הרשתות הנ"ל, (להלן: הרשתות, או רשתות החינוך) והאם הוא מהווה ישום נכון של סעיף 3א(ט) ו-3א(י) לחוק יסודות התקציב התשמ"ה-1985? זהו עניינה של העתירה.

דיון משפטי: כב' הש' ד' ברלינר: כל ילד בישראל בין הגילאים 15-3 זכאי ללמוד וחייב ללמוד, כאשר בהוצאות חינוכו נושאת המדינה. החיקוק הבסיסי, שהסדיר נושא זה היה חוק לימוד חובה תש"ט-1949. חוק זה הבחין בין מוסדות חינוך רשמיים למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. חיקוק מאוחר יותר – חוק חינוך ממלכתי תשי"ג-1953, (להלן: חוק חינוך ממלכתי), הבחין בין מוסד חינוך ממלכתי, למוסד חינוך ממלכתי דתי כאשר שניהם יחד מהווים את מוסדות החינוך הרשמיים. לצידם של אלה מתקיימים מוסדות חינוך חילופיים, הם מוסדות החינוך המוכרים הלא רשמיים. קיומם של אלה נותן ביטוי להכרה בזכותם של הורים להקים או לבחור לילדיהם מסגרות לימוד אחרות, ובלבד שגם מסגרות אלה תהיינה מפוקחות על-ידי המדינה ברמה מסוימת, הן באשר לתוכניות הלימוד והן באשר לתנאים הנלווים. בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, הוסמך שר החינוך "לקבוע בתקנות סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תוכנית היסוד בהם להנהלתם לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט". כך הותקנו תקנות חינוך ממלכתי מוסדות מוכרים התשי"ג-1953 (להלן: תקנות החינוך). לעניין המימון, נקבעה בבג"צ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש נ' שר החינוך הבחנה ברורה וחדה והיא "...שאלה זכאים למימון מלא מתקציב המדינה ואלה אינם זכאים למימון מכוח חוק". כן נקבע, כי, הבחנה זו אין בה הפליה. חיקוק נוסף שמשלים את שני החיקוקים הנ"ל, הוא חוק פיקוח על בתי ספר התשכ"ט-1969, המסדיר את נושא הפיקוח. על פני הדברים, לחיקוקים שהוזכרו עד כה - חוק לימוד חובה, חוק חינוך ממלכתי וחוק הפיקוח - זיקה ברורה להסדרת נושא תקצוב שעות חינוך, וניתן היה לצפות שכל הסדר ספציפי – יהיה מכוחם, ויתבסס עליהם. במיוחד נכונים הדברים לגבי סעיף 11 לחוק לימוד חובה דלעיל. זהו הסעיף "המכונן" לעניין תמיכת המדינה בתקצוב מוסדות חינוך לא מוכרים כדוגמת הרשתות, ומכאן ואילך, החקיקה צריכה היתה להצטמצם לחקיקת משנה, שתתייחס לכל הנושאים המנויים בו לרבות התמיכה בתקצוב. למרבית הפלא, החיקוק שמכוחו בא לעולם חוזר המנכ"ל, איננו אחד מהחוקים הנ"ל ולכאורה, אין לו ולא כלום עם חינוך. לא החינוך עמד לנגד עיניו של המחוקק, שעה שיצר את ההסדרים הנוגעים לשתי הרשתות, אלא הסדרת נושא הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור בישראל. המדובר הוא בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ובתוך סעיף זה – סעיפי משנה 3א(ט) ו-3א(י) (להלן: הסעיפים שבמחלוקת). הסביבה החקיקתית, או ליתר דיוק העדר שכנות חקיקתית, קרי, העובדה שאין מדובר בסעיף המצוי בתוך אחד החוקים "היעודיים" שפורטו לעיל – היא כמובן משמעותית. קל יותר להבין איך נוצר הסדר חריג, כאשר על פניו, הוא אינו חלק מההסדרים הקיימים. לא ברור כלל אם לנגד עיני המחוקק עמדו החוקים היעודיים, והדעת נותנת כי לא נעשה מאמץ של ממש ליצור מתאם ורצף בין חוקים אלה לסעיפים שבמחלוקת. אחת הטענות שהעלו העותרים היתה כי קבלת פרשנות המדינה לסעיפים שבמחלוקת תיצור למעשה זרם שלישי בחינוך לצד שני הזרמים הקיימים: מוסדות חינוך רשמיים, מוכרים שאינם רשמיים, הרשתות. זוהי אכן התוצאה המעשית, אלא שגם קביעה זו אינה משנה את המסקנה הבלתי נמנעת כי לכך כנראה התכוון המחוקק. מדובר בחקיקה ראשית ולא משנית על כל המשתמע מכך. לפי סעיף 3א(ה) הממונה על סעיף התקציב יקבע בהתייעצות עם היועמ"ש לממשלה מבחנים שוויוניים לחלוקת הסכום שנקבע באותו סעיף תקציב לצורך תמיכה במוסדות ציבור (להלן: המבחנים). העותרת מדגישה את החזרה על המונח "מבחנים שוויוניים" כאשר לשיטתה – הזכרתו של מונח זה, עולה בקנה אחד עם עיקרון השוויון – כעיקרון כללי, יסודי ומחייב שלאורו יש לפרש כל חיקוק באשר הוא. עיקרון השוויון צריך להביא לדעת העותרת, לכך שהרשתות יתוקצבו בהתאם "לקטגוריה אליה הם שייכים, וקטגוריה זו היא מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים". פרשנות זו אינה נקיה מספקות. עצם העובדה שהסעיף דן במוסדות ציבור ובתמיכה בהם – ולא בבתי ספר, וכן העובדה שהממונה צריך לקבוע מבחנים ואינו מופנה למבחנים קיימים – מנתקת לכאורה את הקשר בין המבחנים המוכרים למבחנים הרלוונטיים, לעניין יישומו של סעיף 3א (ככל שהוא חל על הרשתות). הפתיח: "סעיף זה לא יחול על" – מצביע בעליל על כך שהכוונה היתה להחריג את הרשתות, ולאפשר לממשלה לתמוך בהן על-פי הסדר עצמאי שיוחד אך ורק להן. בבג"צ 2828/02 עמותת אלערפאן נ' שרת החינוך נקבע, כי "סעיף 3א' לחוק יסודות התקציב הקובע קריטריונים שוויוניים לתמיכה ממשלתית במוסדות ציבוריים שאינם מטעם המדינה, מוציא מגדרי תחולתו את תקציב מוסדות רשת החינוך התורני ... חוק יסודות התקציב מעגן איפוא מפורשות את ההפליה בתקציב רשת החינוך התורני ובכך מכשיר הוא חלוקה בלתי שוויונית של התמיכה הממשלתית". לצד הקריאה "לשוב ולבחון פרשנות זו שיצאה מפי בית המשפט במותב תלתא" מונה העותרת חמישה טעמים מדוע האמור בפרשת אלערפאן הנ"ל אינו צריך להכתיב את ההלכה בענייננו. החשוב בטעמים הוא סעיף 3א(י) שממנו לדעת העותרת, התעלם בית המשפט. תכלית החקיקה האמיתית – אליבא דהעותרת היא דווקא יצירת שוויון כעולה ממילותיו של סעיף 3א(י). השוויון יתבטא בכך שהרשתות תתוקצבנה כמו שאר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים. לטענת המשיבות, אם אכן הכוונה היתה כי הרשתות יושוו לעניין התקציב לשאר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים – וכי היכן החריג? ההסדר הפוזיטיבי הוא כי הן "יתוקצבו על-פי הפרמטרים לפיהם מתוקצבים כלל ילדי ישראל קרי הפרמטרים לפיהם מתוקצבים הלימודים במוסדות החינוך הרשמיים". פרשנות זו עולה בקנה אחד עם מטרתו הבסיסית של סעיף 3א(ט) קרי: יצירת הסדר שונה, והיא נותנת מענה מעשי לשאלה כיצד יש לתקצב את הרשתות: כמו "כלל ילדי ישראל". השאלה המתבקשת היא, אם כן, מי הם כלל ילדי ישראל? האם הכוונה לילדי ישראל הלומדים בבתי הספר הרשמיים, או שמא אלה הלומדים בבתי הספר המוכרים שאינם רשמיים? קבלת גרסת העותרת – כי הכוונה למוכרים שאינם רשמיים – מחזירה אותנו לנקודת המוצא. ואם כך, מה הועילו חכמים בתקנתם – היכן החריג? והרי במצב של "מוכר שאינו רשמי" היו הרשתות גם לפני הוספתם של הסעיפים שבמחלוקת? לפיכך, המסקנה המתחייבת היא כי כלל ילדי ישראל לעניין זה, הם הילדים הלומדים במסגרת החינוך הרשמי. את אמות המידה הנוהגות כלפיהם – יש ליישם גם באשר לתלמידי הרשתות. לא ניתן דרך הביטוי "כלל ילדי ישראל" לחזור "ולייבא" מחדש את העיקרון הבסיסי של חלוקה לקטגוריות שונות שהרי מלכתחילה סעיפים ט' ו-י' מגדירים את קבוצת ההתייחסות שלהם, קרי רשתות החינוך העצמאי, ומעין החינוך התורני. גם עיקרון השוויון שבשמו ולמענו נלחמת העותרת נשמר בדרך זו, לפחות בהיקף מסוים. השוויון מתבטא בהשוואת שתי הרשתות זו לזו. השוויון מתבטא גם בכך שהקריטריונים לתקצובן יהיו זהים לאלה הפועלים באשר לכלל ילדי ישראל. אכן, יכול ותיווצר אפליה בהשוואה בין הרשתות לבין מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים. באפליה זו עסק פסק הדין בעניין אלערפאן, ותשובתו היתה כאמור, כי זה רצון המחוקק. יתכן שבמקום לקרוא לבית המשפט לבחון מחדש את הלכת אלערפאן, יש לקרוא למחוקק שילך בדרך שהותוותה לגבי הרשתות – גם לגבי שאר מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים, ובכך תבוא הבעיה על פתרונה. עוד נקבע כי אין להתעלם מהעובדה שמדובר בחקיקה ראשית. כדי לתקוף חקיקה ראשית, על העותרת להראות כי היא פוגעת בזכות המעוגנת בחוק יסוד, כאשר לענייננו, המדובר בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו שפורסם ב-17.3.92. החוק הוא משנת 1985, סעיף 3א הוא מיום 2.1.92, קרי גם החוק וגם התיקון קדמו לחוק היסוד. כיון שכך, יש לפעול על-פי סעיף שמירת הדינים דהיינו סעיף 10 האומר "כי אין בחוק יסוד זה כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד".