פישר: דו"ח קרן המטבע - אחד החיוביים שהקרן הוציאה
טיוטת הדו"ח של קרן המטבע הבינלאומי אשר נציגיה נועדו לאחרונה עם בכירי האוצר מתפרסמת היום. בדו"ח מעניקים בקרן מחמאות למשרד האוצר ולצמרת השלטון בישראל, ונגיד בנק ישראל, שהיה שנים רבות חבר בכיר מאוד בקרן מציין כי מדובר באחד הדו"חות הטובים שקרא.
יחד עם זאת, כלכלני קרן המטבע הזהירו כי "הקיצוץ הפיסקלי הוא קריטי כדי להתחיל להוריד את יחס החוב הציבורי, ובדרך זו להקטין פגיעויות". בקרן קראו לממשלה לאשר את תקציב 2006 מיד לאחר הקמתה. באשר למדיניות הפיסקאלית מעריכים בבקרן כי על בנק ישראל יהיה להעלות את שיעורי הריבית עם הזמן, ככל שפערי האבטלה והתוצר ילכו ויקטנו.
נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר, מסר בתגובה "היינו רגילים לכך שהיו מחמאות בדוחות לגבי המדיניות המוניטרית והועלו ספקות לגבי המדיניות התקציבית. בדו"ח זה הקרן תומכת במדיניות המוניטרית וגם מביעה תמיכה מלאה במסגרת של המדיניות התקציבית, ואני מקווה שכך גם ימשיך להיות בשנים הבאות". הוא אמר את הדברים במסגרת ישיבת הסיכום עם משלחת קרן המטבע, אשר הגישה היום את דו"ח הביניים שלה.
הנגיד ברך על השיפור ביחס החוב לתוצר בשנה זו והדגיש את חשיבות המשך מגמה זו בשנים הקרובות. בדבריו התייחס הנגיד לעברו המקצועי בקרן וציין "במסגרת תפקידי בעבר ראיתי הרבה דוחות של הקרן ואף ייצגתי אותה מן הצד השני של השולחן, דו"ח זה הוא אחד הדוחות החיוביים שהקרן הוציאה".
הנגיד הוסיף כי משלחת קרו המטבע רואה חשיבות באישור חוק בנק ישראל החדש, ע"י הממשלה. חוק שכזה ציינו אנשי המשלחת הוא אשר ייחזק את עצמאות הבנק המרכזי ויכולתו לבצע מדיניות מוניטרית מתאימה ליציבות מחירים ולצמיחת המשק. דו"ח קרן המטבע: מחמאות אך גם התרעות אנו מביאים את טיוטת המלצות קרן המטבע במלואה, כפי שפורסמה היום על ידי משרד האוצר.
1. לאחר ביצועים מרשימים בשנת 2004, הוגבר ב-2005 הקצב של התרחבות המשק תוך הישענות על יצוא תעשיית ההי-טק, ההשקעות ומדיניות אחראית. הסביבה הכלכלית הגלובלית החיובית יחסית והשיפור במצב הביטחוני תרמו אף הם להתרחבות זו.
האינפלציה הייתה גבוהה במקצת מאשר בשנה הקודמת אולם נותרה בשליטה, בעוד האבטלה המשיכה לרדת, אם כי מרמה התחלתית גבוהה. השקל שמר על יציבות יחסית במהלך השנה האחרונה, ואוזן על ידי פעילות כלכלית חזקה מצד אחד, ושיעורי ריבית נמוכים יחסית מן הצד השני.
2. הקונסולידציה הפיסקלית והמדיניות המוניטרית מצד הרשויות תמכו בצמיחה זו. המשלחת מברכת על מחויבותה של הממשלה לגירעונות פיסקליים עתידיים שרמתם אינה עולה על 3 אחוזים מהתמ"ג ולהגבלת הגידול בהוצאות הממשלה, במונחים ריאליים, לרמה שאינה חורגת מאחוז אחד בשנה.
הקיצוץ הפיסקלי הוא קריטי כדי להתחיל להוריד את יחס החוב הציבורי, ובדרך זו להקטין פגיעויות. לאור הדגש המחודש על קונסולידציה פיסקלית, ולנוכח אי חריגת האינפלציה מטווח היעד של בנק ישראל, אנו סבורים כי המדיניות המוניטרית הייתה סתגלנית במידה הראויה, על אף ההעלאות האחרונות בשיעור הריבית. חוק בנק ישראל החדש המוצע, צפוי לחזק את עצמאות הבנק המרכזי.
3. מחויבות הרשויות להגברת התחרות והיעילות הגבירה את הביטחון בשווקים והיא חיונית לקידום צמיחה בת קיימא. סדר היום של הרפורמה הכלכלית לשנת 2006 חוזר ומדגיש את מחויבותה של הממשלה לרפורמות מבניות.
בנוסף להשלמת המאמצים המתמשכים לייעל את המגזר הציבורי ולחזק את התחרות בתחום השירותים הציבוריים, ההפרטות האחרונות במערכת הבנקאית מבשרות טובות ומחזקות את ביטחון המשקיעים. ההתאוששות הכלכלית יצרה סביבה אוהדת עבור המגזר הפיננסי, אולם סיכוני אשראי עודם קיימים והתפתחויות אחרונות בשוק ההון יביאו עמם אתגרים חדשים בתחום הרגולטורי.
4. התחזית המקרו-כלכלית ככלל חיובית, אך יש מקום לשיפור הצמיחה ולהקטנת הפגיעויות. המדיניות המקרו-כלכלית והרפורמות המבניות בשנים האחרונות פתחו את המשק, הגבירו את התחרותיות ומשכו משקיעים זרים. אולם ניתן לעשות יותר לשיפור חוסנן של המדיניות הפיסקלית והמדיניות המוניטרית, להפחתת הפגיעויות במערכת הפיננסית ולהגברת גמישות המשק.
המשק נותר פגיע לזעזועים בחו"ל, בפרט בארצות הברית ובאירופה, לעלייה הממושכת במחירי הנפט, לחוסר היציבות במערכת הפוליטית ולהידרדרות המצב הביטחוני. בשנת 2006 צפויה האטה קלה בצמיחה, בעיקר עקב תחזיות על גידול נמוך של הביקושים בחו"ל.
המדיניות הפיסקלית
5. קיימת חשיבות מכרעת לכך שהממשלה החדשה תאשר את התקציב לשנת 2006 מיד לאחר הקמתה, ללא דיחוי ומבלי לפרוץ את תקרות הגירעון וההוצאות. אם לא ייעשה כן, יגדל חוסר הוודאות בשוק, תאבד האמינות ותגדל פרמיית הסיכון של המדינה. הרשויות הראו התקדמות חשובה ביכולתן לשלוט ברמת ההוצאות, וההקפדה שלא לחרוג מתקרת ההוצאות הנוכחית בתקציבים עתידיים תעגן ותחזק את אמינות המדיניות הפיסקלית.
6. חשוב שהתקציב החדש לא יכלול קיצוצי מסים בלתי מתוכננים נוספים, כדי להאיץ את הקטנת החוב הציבורי. על הרשויות לנצל את ההזדמנות לקונסולידציה של המימון הציבורי כל עוד הצמיחה חזקה, ובכך להשיג הורדה משמעותית בחוב הציבורי הגדול. למעשה, על הממשלה לשאוף לגירעון פיסקלי נמוך בהרבה מתקרת 3 אחוזי התמ"ג אם ברצונה לשמור על רמת צמיחה של 4 אחוזים ? או למעלה מזה ? כפי שהיא חוזה כעת לטווח הזמן הבינוני.
לעניין זה, צריכות הרשויות לוותר על נקיטת צעדים כלשהם שיכשילו את הקטנת יחס החוב הציבורי להכנסה, ולאפשר את פעולתם המלאה של המייצבים האוטומטיים במקרה שההכנסות תהיינה גבוהות מהתחזיות. ירידה בולטת ועקבית בחוב הציבורי ביחס להכנסה, תסייע להקטין את עלויות הריבית העתידיות ובדרך זו תעניק מרחב גדול יותר להוצאות בעלות קדימות גבוהה.
7. המשלחת מעודדת את הרשויות להתחייב למסגרת תקציבית רב שנתית לטווח הזמן הבינוני, עם חלוקת הוצאות התואמת את תקרת ההוצאות. הניסיון הבינלאומי מוכיח כי תכניות תקציב רב-שנתיות הערוכות כיאות מחזקות את המשמעת הפיסקלית, מקטינות עד למינימום את גידול ההוצאות, מגבירות את יכולת הניבוי ומקטינות את הסיכויים להטיה מחזורית.
הרשויות נוהגות כיום לתכנן את הוצאות ההון למשך מספר שנים, והמשלחת סבורה כי החלת גישה זו גם להוצאות השוטפות תקנה יתרונות נוספים לממשלה, שיבואו לידי ביטוי בהגברת אמינותה ובהקטנת הלחץ הפוליטי לסטייה מתקרת ההוצאות. פרסום דוחות חצי-שנתיים לדיווח על יישום התקציב ועל ההתקדמות במימושו יסייעו להגברת השקיפות ולתכנון התקציב. המדיניות המוניטרית ומסגרת יעדי האינפלציה.
8. ריבית בנק ישראל עודנה סתגלנית ורמתה הולמת. במהלך השנה האחרונה חלה עלייה באינפלציה, אם כי בקצב הדרגתי, בשעה שציפיות האינפלציה נותרו בטווח היעד שקבע בנק ישראל. העלייה במחירי הנפט עדיין לא גרמה לעלייה ניכרת במחירים לצרכן, ובראייה לעתיד, חשוב שהרשויות יעקבו מקרוב אחר השתקפות עליית מחירי הנפט בשכר ובמחירים לצרכן.
לאור הפיחות האחרון בשער החליפין של השקל מול הדולר, וההשתקפות החזקה שלו היסטורית באינפלציה, על הרשויות להמשיך ולעקוב מקרוב גם אחר ההתפתחויות בשער החליפין ואחר השפעתן על המחירים. מנגד, גורמים אחרים, כמו אבטלה גבוהה ועודף תפוקה במגזרים חשובים, מגזרי הדיור והבנייה בפרט, מספקים נימוק נגד הידוק אגרסיבי בטווח הזמן הקרוב.
יתרה מכך, על בנק ישראל לאמוד באיזו מידה סייעו הרפורמות המבניות בעשור האחרון להפחית את שיעור האבטלה הטבעי ולהגדיל את שיעור הצמיחה הפוטנציאלי של המשק. במאזן הסופי, דעתה של המשלחת היא שעמדת המדיניות הנוכחית הנה סתגלנית במידה הראויה, אולם על בנק ישראל להמשיך ולעמוד על המשמר, וכפי הנראה יהיה עליו להעלות את שיעורי הריבית עם הזמן ככל שפערי האבטלה והתוצר ילכו ויקטנו.
9. לישראל מסגרת מבוססת היטב של יעדי אינפלציה, ושער חליפין נייד במלואו כנדרש למדיניות זו, אולם יש מקום לשיפור המסגרת האנליטית המשמשת לניסוח המדיניות ולמסירתה לציבור. המשלחת מברכת על הגברת הדגש על פיתוח מודלים לחיזוי מקרו-כלכלי.
תחום זה זוכה לקדימות גבוהה בבנק ישראל - בדומה לנעשה במדינות אחרות הנוקטות במשטר יעד אינפלציה ? והמשלחת מצפה בתקווה לראות בהשלמתה של עבודה זו. פיתוחם של כלים אלה חשוב ביותר ליישום מדיניות מוניטרית בגישה צופה-פני-עתיד ויש בהם כדי לשפר ולהרחיב את דו"ח האינפלציה.
10. המשלחת מברכת על אישור הממשלה לחוק בנק ישראל החדש, אשר יחזק את עצמאות הבנק המרכזי. עדכון חוק בנק ישראל באופן המשקף את הנוהג המיטבי הבינלאומי יסייע בחיזוק עצמאותו של הבנק המרכזי, ישפר את השקיפות ואת האחריות ויסייע להביא לידי יציבות מחירים.
תפקידו הראשון במעלה של הבנק המרכזי צריך להיות חד-משמעי: הבטחת יציבות מחירים. כמו כן, המשלחת תומכת בהקמת ועדה מוניטרית, שתהא אחראית להחלטות ריבית, ובהקמת מועצה מנהלית, שתהיה אחראית לניהול התפעולי של הבנק המרכזי. מטרות אחרות, כדוגמת צמיחה, יישקלו אך ורק אם לא יהיה בהן כדי לערער את עליונותו של יעד יציבות מחירים. יציבות פיננסית ושוקי ההון.
11. המערכת הבנקאית התחזקה, אך סיכוני האשראי עודם גבוהים. לאור ההתאוששות המתמשכת של המשק, הראתה המערכת הבנקאית מספר סימנים חיוביים: חל גידול ביחסי ההון, הרווחיות התאוששה לרמות של טרום המיתון, והלימות ההפרשות לחובות מסופקים השתפרה. עם זאת, היקף ההלוואות הבעייתיות המשיך לגדול, והלוואות בפיגור ושעבורן לא נעשתה הפרשה הגיעו לרמות גבוהות.
סיכוני האשראי נותרו ברמה גבוהה, בפרט בענפי הבנייה והנדל"ן, שעדיין לא הורגשה בהם השפעת ההתאוששות במשק. על רקע זה, המשלחת מברכת על הצעדים שנקט המפקח על הבנקים להקטנת חשיפת הבנקים לסיכוני אשראי, ובכללם הגדלת הדרישה להפרשות, הגבלה נוספת על חשיפת הבנקים ללווים גדולים, והקטנת מגבלת החוב הכולל של ששת הלווים הגדולים בבנק. חשוב לציין כי המשך הערנות מצד גורמי הפיקוח יהיה הכרחי לשמירת היציבות הפיננסית.
בראייה לעתיד, חשוב לערוך מבחני רגישות סדירים על מנת להעריך את הסיכונים למגזר הבנקאי הנובעים משינויים בתנאים הכלכליים והפיננסיים. יש להמשיך בפרסום "דו"ח היציבות הפיננסית", המוסר מידע חשוב על בריאותה המערכתית של המערכת הפיננסית.
12. הרשויות נקטו - וממשיכות לנקוט - בפעולות אפקטיביות להסרת המחסומים להתפתחות שוקי ההון. מספרן המופחת של אגרות-חוב ממשלתיות מיועדות בלתי סחירות בתיקי ההשקעות של מוסדות, כגון חברות ביטוח או קרנות פנסיה, עודד את השימוש במגוון רחב יותר של מכשירים פיננסיים להבטחת התשואה ולניהול סיכונים. השוואת שיעורי המס בהשקעות בחו"ל לזה של השקעות מקומיות הרחיב את הזדמנויות ההשקעה לתושבי ישראל, ומנגד גדלה התעניינותם של משקיעים זרים בשווקים המתרחבים של ישראל.
המחסומים לקידום קרנות נאמנות זרות בישראל הוסרו, ודרישות הרישום והאישור להנפקות חדשות נעשו פשוטות יותר. שוק האג"ח של חברות צומח במהירות, הפעילות בבורסה לני"ע גדלה, ומכירת קרנות נאמנות וקופות גמל על ידי הבנקים הובילה להעברת בעלות מהירה של קרנות אלו, בעיקר לחברות ביטוח מקומיות. המשלחת תומכת בפיתוחה של מערכת הסליקה בזמן אמת (RTGS) על ידי בנק ישראל, אשר תקטין את סיכוני הסליקה של הבנקים וכבר מעודדת את התהוותו של שוק בין-בנקאי והצעות לעסקאות מכר חוזר (Repo).
13. התפתחות שוקי ההון הייתה אמנם חיובית ברובה, אולם יצרה סיכונים. המשלחת תמכה בצעדים של הרשויות להסרת מחסומי המיסוי והמחסומים המשפטיים והרגולטוריים להתפתחות שוקי ההון. אולם, שינויים אלו יאלצו את המשתתפים בשוקי ההון לרכוש מיומנויות חדשות.
חברות ביטוח, קופות גמל וקרנות פנסיה צריכות לרכוש מיומנויות של ניהול סיכונים החלים על מגוון חדש של מכשירים, מקומיים וזרים. כל עוד מוסדות אלה עוסקים בהלוואה ישירה ללקוחות, עליהם לרכוש מיומנויות של הערכת אשראי. יתרה מכך, בעוד שרוב המשקיעים ימשיכו לסמוך על הבנקים לקבלת ייעוץ פיננסי, יצטרכו היועצים בבנקים לפעול תחת משטר חדש הקובע את תפקידם כיועצים.
14. רשויות הפיקוח מודעות לסיכונים אלה והן נוקטות בפעולות לטפל בהם, אך קיים הצורך לעשות יותר. החקיקה החדשה העניקה סמכויות נוספות לרשויות הפיקוח ופורסמו תקנות חדשות על מנת להתמודד עם הסיכונים החדשים. אולם, לגורמים המפקחים על חברות הביטוח, על קופות הגמל, על קרנות הפנסיה ועל קרנות הנאמנות, אין די משאבים לניהול מחקר על השפעת ההתפתחויות החדשות, לאיסוף וניתוח של המידע המתקבל מהמוסדות המפוקחים ולעריכת ביקורות באתרים עצמם. לאור זאת, יש להקצות למפקח על הביטוח תקציב מספיק כדי להתמודד עם האתגר החדש כיאות. בנוסף, אף שאין מניעה להעביר חלק מעבודת הפיקוח לקבלני משנה, המשלחת סבורה כי הזהירות מחייבת לספק לרשות לניירות ערך את המשאבים הדרושים כדי להחזיק בתחומה פונקצית ביקורת בסדר הגודל הראוי.
יתרה מכך, בעת הנוכחית, התקנות החדשות החלות על מוסדות פיננסיים שאינם בנקים והתקציבים של רשויות הפיקוח מחייבים את אישורה המוקדם של ועדת הכספים של הכנסת. לאור התפתחותם המהירה של שוקי ההון, הסדר זה יוצר את הסיכון שהמפקחים לא יוכלו להגיב בזמן. עצמאות גדולה יותר בקביעת כללים תקציביים וטכניים נפוצה במדינות העולם ויהיה לה ערך רב בישראל. סוגיות נוספות 15. מאמצי הרשויות להגברת התעסוקה על ידי הסרת תמריצים שליליים להצטרפות לשוק העבודה, המשיכו לשאת תוצאות חיוביות. חל גידול בשיעור ההשתתפות בשוק העבודה ונרשמה עלייה ברמת התעסוקה.
16. צמצום העוני עלה למקום גבוה בסדר היום הפוליטי הישראלי. על אף השיפורים ברמות התעסוקה וההכנסה, שיעור העוני בקרב ילדים ומשפחות גדל בשנה האחרונה, ופער העוני וחוסר השוויון בהכנסה גדלו בחמש השנים האחרונות. מנקודת מבט זו, אנו מברכים על עבודתה של הוועדה המייעצת בראשות מנכ"ל משרד האוצר להתוויית מהלכים להפחתת שיעור העוני. במובן הרחב, כל מהלך כזה צריך להיעשות במסגרת המעטפת הפיסקלית הנוכחית, לקבוע יעדים, לספק את התמריצים הנכונים לעבודה ולעלות בקנה אחד עם מדיניות מעודדת צמיחה. הקיצוצים בחלק מהטבות הרווחה תרמו למצוקה חברתית, ולכן חשוב להבטיח רשת ביטחון אשר תגן על ילדים, קשישים ונכים. 17. משלחת של קרן המטבע הבינלאומית שעסקה בתקני נתונים הגיעה לאחרונה למסקנה שבישראל קיימת מערכת מפותחת היטב לסטטיסטיקה מקרו-כלכלית, אולם חסרונות מסוימים שלה עלולים לעכב ניתוח נכון ובמועד של התפתחויות מקרו-כלכליות ופיננסיות. מבחינה זו, קיים הצורך, בפרט בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, לספק משאבים הולמים ועקביים לשיפור היקפם ועיתוים של הנתונים הנאספים בהתאם לסמכות הלמ"ס. המשלחת מביעה את הערכתה העמוקה לשיתוף הפעולה המצוין שזכתה לו מצד הגורמים המארחים.
